Не спешите перелистывать эту страницу, так как нижеследующий материал касается всех — и чиновников во власти, и общество с каждым из нас в отдельности. За последние пару лет общественные советы в Казахстане стали чем-то вроде политического фона: они есть почти везде, о них регулярно вспоминают чиновники, на них ссылаются в отчетах и презентациях. Госорганы, в частности, министерство культуры и информации, делают многое, да и «снизу» наблюдается оживление. Однако создается впечатление, что чего-то не хватает. Чего именно? Попробуем разобраться.
МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ:
Мобильный Казахстан. Как учесть все проблемы
Гражданская сознательность vs тотальный контроль
Гражданская инициатива… сверху
Сверху и снизу
Действительно, вроде бы этот институт работает, обновляется, заседает, причем, существенно отличаясь от того, что было лет 10 назад. Но чем внимательнее смотришь на эту конструкцию, тем отчетливее понимаешь, что общественные советы как бы застряли между двумя ролями. Они уже не декоративный элемент, как это было раньше, но до полноценного механизма участия им все еще далеко.
Парадокс, на наш взгляд, заключается в том, что именно сейчас, когда власть публично говорит о диалоге и обратной связи, общественные советы оказываются в наиболее уязвимом положении. От них ждут многого (и сверху, и снизу), а дают по-прежнему мало. Изначально надо признать, что ожидаемой эффективности от них мы пока не дождались.
Между тем, президент не раз подчеркивал, что реформы не могут проводиться в отрыве от общества, что решения должны обсуждаться до их принятия, а не после. В этой логике общественные советы выглядят практически идеальным инструментом, а точнее — площадкой, на которой государство может услышать неудобные вопросы, а общество получить доступ к процессу принятия решений. Но между политическим намерением и реальной практикой пролегает глубокая трещина, которую за последние годы так и не удалось закрыть.
Тут надо отметить, что сверху было сделано многое, в том числе и при непосредственном участии Национального совета общественного доверия при президенте и Курултая, который стал его логическим продолжением. Достаточно упомянуть разработку и внедрение закона об общественном доверии, а также существенную реорганизацию общественных советов при различных государственных организациях, начиная с акиматов и заканчивая министерствами.
Да, мы, конечно, признаем, что общественные советы стали заметно активнее. Они обсуждают тарифы, застройку, экологию, социальную политику, реформы в здравоохранении и образовании. Иногда их заседания действительно становятся пространством жесткого разговора и бурного обсуждения в СМИ. Но почти всегда за этим следует одно и то же чувство — что решение все равно будет принято где-то в другом месте. Мы, естественно, не обобщаем, но все же.
Именно на эту проблему давно указывает политолог Андрей Чеботарев. Его позиция предельно ясна и, в каком-то смысле, для кого-то неудобна (как же без этого?). Если коротко, то общественные советы не могут быть эффективными, пока они остаются исключительно консультационными органами. Когда у совета нет рычагов влияния, а у госоргана нет обязанности учитывать его позицию, возникает иллюзия участия. Обсуждение есть, диалога нет, или, другими словами, слушают, но не обязаны слышать. Мы уже не говорим об отдельных случаях, когда общественные советы каким-то образом становятся механизмом для «одобрямса» и легитимизации того, что делают чиновники.
Как на практике
За последние пару лет это особенно хорошо проявилось на конкретных примерах. Взять хотя бы сферу здравоохранения. Общественный совет при профильном министерстве неоднократно поднимал вопросы перегруженности поликлиник, непрозрачности отдельных расходов в системе ОСМС, слабой коммуникации с пациентами. Эти вопросы не замалчивались, а напротив, обсуждались публично, с участием экспертов и представителей ведомства, об этом говорила пресса и писали блогеры. Но каждый раз, когда разговор заходил о пересмотре базовых решений, выяснялось, что у совета нет доступа к полной информации и нет возможности влиять на итог.
Получалась странная ситуация. Совет фиксирует проблему, государство с ней соглашается, но дальше процесс идет как будто по заранее заданной траектории. В лучшем случае бывает, что корректируются второстепенные детали, а в худшем — все ограничивается протоколом заседания. Получается что-то вроде материализовавшейся фразы «мы вас услышали». Есть и казахский вариант — «көреміз», который де-факто означает, что все равно сделаем по-своему.
Похожая картина складывалась и на региональном уровне, особенно в вопросах застройки и землепользования. В крупных городах общественные советы становились местом, куда стекалось недовольство жителей. Там обсуждали точечную застройку, изменения генпланов, уплотнение кварталов. Иногда это действительно давало эффект — проекты приостанавливались, акиматы шли на переговоры, напряжение спадало. В регионах же, где, признаться, общественное внимание менее выражено, все могло пройти незаметно и без особого шума.
В любом случае, если смотреть глубже, становилось ясно, что советы нередко использовались как буфер, а не как субъект. Конфликт переводился из публичной плоскости в формат обсуждения, после чего принималось компромиссное, а то и вовсе прежнее решение. Право сказать «нет» у совета фактически отсутствовало. И именно это превращало его из инструмента влияния в инструмент управления недовольством. Опять-таки, мы не обобщаем, но подобные факты, если разобраться, можно найти легко.
Экологическая повестка дала еще один показательный и немного грустный пример. Общественные советы при профильных органах поднимали вопросы воздействия промышленных проектов, экосистемных рисков, прозрачности экспертиз. Здесь уровень профессионализма участников зачастую был высоким, а аргументы вполне убедительными. Но при столкновении с крупными экономическими интересами влияние советов резко снижалось. Их мнение принималось к сведению, но редко становилось решающим фактором. Бывало, что проблему могла решить только экологическая прокуратура, куда вынуждены были обращаться члены общественных советов.
В чем проблема?
В результате вырисовывается устойчивая модель, по которой общественные советы допускаются к обсуждению, но не к выбору. Да, они могут задавать вопросы и обрисовывать проблему, но не могут определять направление. И это, как нам кажется, не случайность, а следствие недостаточного институционального дизайна. Дело, на наш взгляд, в том, что советы создаются при госорганах и финансируются через них же, поэтому чисто организационно зависят от аппарата. Даже при полной добросовестности чиновников такая конструкция изначально ограничивает независимость. Добавим к этому непрозрачные процедуры формирования составов, слабую ротацию и низкую информированность общества. В итоге мы получаем институт, который формально существует, но редко становится точкой реального давления.
Именно поэтому предложения экспертов, включая Чеботарева, звучат сегодня особенно актуально. Речь ведь не идет о революции или передаче власти общественным советам – боже упаси! Речь идет о базовых вещах, в том числе об обязательной реакции на рекомендации, о доступе к информации, о раннем вовлечении в принятие решений. И, по большому счету, о том, чтобы советы перестали быть удобным фоном для отчетов и стали неудобным, но полезным партнером.
Верховная власть, судя по заявлениям главы государства, это осознает. Однако мы все понимаем, что президент чисто физически не может (да и не должен) вырабатывать и внедрять действенные механизмы, которые зависят от власти. Общество, естественно, тоже в курсе происходящего и знает о существующих проблемах. Но между пониманием и практикой по-прежнему сохраняется пауза. И именно она сегодня становится главным риском. Потому что если институт общественных советов окончательно закрепится в роли имитации участия, доверие к самому слову «диалог» будет размываться.
Пока этого не произошло. Общественные советы еще не стали ни провалом, ни успехом. Они находятся в точке выбора: стать реальным каналом влияния или остаться аккуратным фасадом, за которым решения принимаются по старым лекалам. И то, каким будет этот выбор, зависит не только от власти, но и от общества, которое либо начнет требовать большего участия, либо снова ограничится ролью наблюдателя. Ведь, напомним, этот институт появился благодаря независимым аналитикам, представителям НПО и профессиональным политологам, а не потому что функционеры власти так захотели. Они бы, признаться, не захотели, если бы до них не достучались снизу, а президент это вовремя услышал и, как говорится, дал ряд конкретных поручений. Только ведь такие поручения исполнять тоже надо конкретно, а не с выгодой для себя. Не так ли?
Фото из открытых источников
