- Эдуард Булатович, в предыдущем интервью Вы затронули вопрос избирательной системы страны. Из сказанного Вами понятно, что избирательную систему необходимо менять. Каким образом?
- Прежде чем ответить, на ваш вопрос, следует пояснить, что словосочетание «избирательная система» имеет весьма широкое смысловое значение. Этот термин может обозначать, как все аспекты процесса проведения выборов, так и систему подсчета голосов избирателей.
При изменении процесса избрания депутатов того или иного представительного органа или должностного лица, может меняться и вид избирательной системы в части подсчета голосов избирателей. Например, до конституционной реформы 2022 года, из 107 депутатов Мажилиса Парламента РК 98 избирались по партийным спискам по системе пропорционального представительства, а 9 депутатов избирались Ассамблеей народа Казахстана. С изменением в 2022 году порядка формирования данной палаты Парламента частично изменилась и система избрания её депутатов. В настоящее время 98 депутатов Мажилиса избираются по смешанной избирательной системе: 69 – по системе пропорционального представительства, а 29 по мажоритарной избирательной системе, т.е. по одномандатным избирательным округам.
Данный пример, приведен для того, чтобы было понятно, о каких изменениях избирательной системы речь пойдет дальше.
- И всё же, как, в какую сторону нужно менять систему выборов?
- Здесь не так все однозначно. Как бы мы не реформировали Конституцию, а вместе с ней и институт выборов главы государства или представительных органов, всегда будем далеки от идеала. Потому что в основе этой закономерности лежит несовершенный институт демократии. По этому поводу У.Черчилль в свое время отмечал, что демократия – наихудшая форма правления. Если не считать всех остальных.
Кроме того, в последнее время в мире, да и у нас, наметились тенденции внедрения в жизнь общества кибердемократии.
- А что это такое?
- Кибердемократия - это совокупность практик по реализации демократических процедур с помощью digital-инструментов, которые помогают минимизировать для граждан и властных институтов временные, пространственные и прочие ограничения в производстве решений, но при этом не приводят к отказу от прежних, «аналоговых» форм политического участия.
Говоря о кибердемократии, хочу заметить, что уже сегодня отдельные страны пытаются использовать цифровые технологии в избирательном процессе. Идея, безусловно, заслуживает внимания, но есть один вопрос, до каких пределов? Одно дело - вести электронный учет избирателей в масштабе страны, фиксировать их место жительства, их явку на избирательный участок, осуществлять видеофиксацию работы избирательных комиссий в течение дня голосования и при подсчете голосов на участках. И совершенно иное - применение таких технологий при удаленном голосовании или на избирательных участках с помощью электронных систем голосования и т.п.
В двух последних случаях, на наш взгляд, возможность фальсифицировать итог голосования возрастает во много раз.
Полагаю, что введение цифровых технологий, может быть полезно в процессе сдачи кандидатами в Президенты экзамена на знание государственного языка. Как правило, большой процент таких кандидатов отсеивают на этом экзамене. При этом субъективизм этой процедуры никто не обсуждает. На протяжении 30 лет мной в научных публикациях неоднократно поднимался этот вопрос. На мой взгляд, данная процедура должна быть предельно прозрачной, т.к. в этом вопросе последнее слово должно быть за избирателем, а не за неизвестными членами языковой комиссии, формируемой ЦИК РК. Доводы, что открытая сдача экзамена на предмет знания кандидатом в Президенты государственного языка, может подорвать его реноме, на наш взгляд, не выдерживает никакой критики. Если кандидат борется за место высшего должностного лица страны, то вряд ли он должен обращать внимание на то, как он будет выглядеть на экзамене.
Подводя итог сказанному, хочу отметить, что изменения в избирательном законодательстве могут идти по двум направлениям – по инновационному пути, с привлечением цифровых технологий и по традиционному - совершенствование норм избирательного права.
Поэтому чтобы наше интервью носило конструктивных характер, то предлагаю поговорить, о текущих недостатках законодательства о выборах и о возможных путях их решения. По ходу обсуждения предложенного, мы как раз и выйдем на развёрнутый ответ поставленного вами вопроса.
- Не могу не согласиться с Вашим предложением.
Как вернуть доверие избирателей
- Нынешний порядок формирования избирательных комиссий снизу доверху является главной причиной того, что люди не доверяют результатам голосования на выборах любого формата. Как можно поменять такое отношение?
- Деятельность избирательных комиссий Казахстана нельзя считать идеальной. Их критику можно встретить, как в СМИ, так и в комментариях международных и местных наблюдателей, и в материалах государственных надзорных органов (прокуратуры), в оценках участников избирательных процессов.
Пристальное внимание к деятельности избирательных комиссий со стороны общества не случайно, т.к. любые недостатки в их работе, дискредитируют в глазах граждан не только эти органы, но и власть в целом. Они влияют на доверие избирателей к их решениям, а также к избранным на их основе органам и должностным лицам. Всё это свидетельствует о том, что вопросы, связанные с деятельностью избирательных комиссий и подбором в них кадров, требуют объективного переосмысления и, возможно, переформатирования всей системы избирательных органов.
- Можно уточнить, что имеется в виду?
- В настоящее время в Казахстане действует, так называемая, независимая модель избирательных органов.
Согласно этой модели избирательная комиссия считается органом, который выведен из системы разделения властей, имеет свой бюджет и самостоятельно им распоряжается. В своей деятельности они независимы, а вмешательство в их деятельность преследуется по закону (п.5 ст.10 КЗ РК о выборах).
Подобная модель действует в ЮАР и других странах, где применяется аналогичная модель избирательных органов.
Возникает вопрос, если модель избирательных органов, действующих в Казахстане, является независимой, то почему де-факто, она обществом не воспринимается таковой?
- Вопрос волнует многих…
- Для ответа на этот вопрос напомним, что теоретически избирательные комиссии РК, согласно вышеназванной независимой модели, это особая разновидность государственных органов, которые не имеют между собой административного подчинения. Согласованность их действий обеспечивается законом о выборах, который является обязательным для всех избирательных комиссий.
В соответствии с Конституционным законом о выборах, система избирательных органов строится по административно-территориальному принципу.
В Республике Казахстан действует четырехзвенная система избирательных органов - Центральная, территориальная, окружная, участковая избирательные комиссии.
Каждое звено системы избирательных комиссий имеет свои конкретные полномочия, с их помощью обеспечивается избирательный процесс в той или иной административно-территориальной единице. При этом круг функциональных обязанностей избирательной комиссии имеет прямую связь с применяемой избирательной системой и видом выборов.
Учитывая, что система избирательных органов строится по административно-территориальному принципу, то и порядок назначения членов избирательных комиссий в зависимости от их звена, имеет свою специфику.
- А что входит в понятие «специфики»?
- Именно специфика назначения членов избирательных комиссий, на наш взгляд, является той точкой, которая не даёт системе избирательных органов воплотить в себе, ту независимую модель, на которую изначально ориентировалось общество и законодатель.
Сегодня составы избирательных комиссий, за исключением Центральной избирательной комиссии, формируются соответствующими маслихатами.
- И?
- Давайте начнем рассмотрение с ЦИК РК. Известно, что с 1995 года члены ЦИК по представлению Президента РК избирались Мажилисом Парламента. С 2007 года назначение членов ЦИК осуществляют Президент РК, Сенат и Мажилис Парламента. При этом Президент назначает Председателя и двух членов ЦИК, а каждая палата Парламента самостоятельно назначает по два члена ЦИК.
Такой порядок формирования ЦИК был принят в целях ограничения полномочий Президента и поднятия статуса палат Парламента. Однако эта новелла не создала предпосылки для транспорентности, которые должны лежать в основе рекрутирования кандидатов в такой орган, как ЦИК РК.
В действующем законодательстве нет соответствующих процедур, регламентирующих порядок подбора кандидатов на эти должности.
Так, если члены территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий избираются соответствующими маслихатами на основании предложений политических партий, то в отношении членов ЦИК законодатель таких оговорок не делает.
Например, в Регламенте Сената Парламента по этому поводу говорится, что Сенат по представлению Председателя Палаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената назначает на должность двух членов ЦИК. Здесь также обращает на себя внимание тот факт, что Сенат не избирает, а назначает двух членов ЦИК. Аналогичную запись по данному вопросу содержит и Регламент Мажилиса Парламента.
- Вы хотите сказать, что при такой системе непонятным остаётся выбор кандидатов в ЦИК?
- Да, возникает вопрос, как Председатели этих палат нашли кандидатов в члены ЦИК, остается неясным, чем они руководствовались при их подборе.
При таком формировании ЦИК, на наш взгляд, нет открытости, конкурентности в подборе кандидатур членов ЦИК, присутствует субъективизм, а всё это в теории права расценивается как коррупционные составляющие. Иными словами, по факту, выходит, что в каждом конкретном случае члены ЦИК - это инициативная креатура соответствующих должностных лиц и государственного института, который их назначил.
- Ого, как круто и вряд ли кто-то на это обратил внимание.
- Другой момент - положения п.12 ст.20 КЗ РК о выборах, а именно подпункт 3).
В этой норме закреплено, что не могут быть членами избирательных комиссий лица, занимающие должность политического государственного служащего.
Между тем, правовой статус членов ЦИК РК в отличие от членов других избирательных комиссий, имеет определенную специфику. Так, Председатель, заместитель председателя, секретарь и члены ЦИК, согласно Реестру должностей политических и административных государственных служащих от 29 декабря 2015 года № 150, занимают политические государственные должности.
Возникает вопрос, как это согласуется с требованием п.12 ст.20 Конституционного закона о выборах? Способствует ли высокий статус членов ЦИК, повышению их независимости от властных институтов?
Кто и как формирует участковые комиссии
- Порядок формирования нижестоящих избирательных комиссий, на наш взгляд, так же требует внимательного анализа. Это вызвано тем, что в ранее действующую модель формирования избирательных комиссий были внесены уточнения, связанные с избранием в них кандидатов, отвечающих специальным требованиям.
Известно, что в 2004 году был изменен порядок формирования избирательных комиссий. Его суть состояла в том, что территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии стали избираться маслихатами на основании предложений политических партий. Каждая политическая партия вправе представлять одну кандидатуру в состав соответствующей избирательной комиссии. Если какая-либо политическая партия не представит своего кандидата, то это право будет предоставлено иным общественным объединениям и вышестоящим избирательным комиссиям.
Решение предоставить политическим партиям право голоса в формировании избирательных комиссий, на тот момент, являлось прогрессивным шагом на пути усовершенствования выборного законодательства. Эта модель формирования данных комиссий, апробированная временем, действует до сих пор, но с одним дополнением.
В новой редакции пункта 3 ст. 10 КЗ РК о выборах, говорится, что члены территориальных избирательных комиссий, избираемые маслихатами, должны соответствовать квалификационным требованиям, утвержденным Центральной избирательной комиссией.
- Как это понимать?
- Суть данного требования заключается в том, что членом избирательной комиссии может быть уже не любой кандидат, представленный политической партией в состав территориальной избирательной комиссии, а только тот, который соответствует квалификационным требования ЦИК РК.
Данные требования получили свое развитие в Постановлении Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан от 26 декабря 2022 года № 129/624 «Об утверждении квалификационных требований к членам территориальных избирательных комиссий», которое было зарегистрировано в Министерстве юстиции Республики Казахстан 26 декабря 2022 года № 31263.
- Что входит в эти квалификационные требования?
- Согласно данному документу квалификационные требования к кандидатам в члены территориальных избирательных комиссий включают в себя:
1. уровень образования;
2. стаж работы в государственных организациях, учреждениях, неправительственных организациях и (или) опыту работы в избирательных органах Казахстана;
3. компетенции, необходимые для эффективного выполнения профессиональной деятельности, заключающиеся в знании законодательства о выборах, проверяемое через подсистему «Дистанционное обучение и тестирование членов избирательных комиссий» на интернет-ресурсе ЦИК.
- Ну, наверное, такие требования необходимы?
- Положительной стороной этого требования является то, что повышаются профессиональные качества членов таких комиссий. Отрицательной стороной данного Постановления, на наш взгляд, является то, что не исключено, что под эгидой предъявляемых требований отдельные кандидаты политических партий будут отсеиваться, а вместо них в такие комиссии попадут квалифицированные, но не принципиальные, склонные к конформизму, члены.
Кроме того, при таких требованиях к кандидатам в члены избирательных комиссий, практика их выдвижения политическими партиями становится малореализуемой. Поскольку это требует определенных затрат на поиск и подготовку соответствующих кандидатов. А если учесть, что состав членов территориальных избирательных комиссий составляет 7 человек, которые избираются маслихатами на альтернативной основе, то шанс политической партии провести своего кандидата в такую комиссию становится минимальным.
Исходя из этого, можно предположить (домыслить), что большинство кандидатов в такие комиссии будут проходить от вышестоящих избирательных комиссий, т.к. наибольшую заинтересованность в профессионально подготовленных кандидатах имеют именно эти органы. А что бы такая практика комплектации не привлекала внимания общественности, то необходимых кандидатов можно будет также проводить через «дружественные» общественные объединения.
Конечно, описанная ситуация носит вымышленный характер, но исключать такой вариант комплектации избирательных комиссий не стоит.
- Мрачноватая перспектива вырисовывается…
- Здесь может возникнуть вопрос, почему вышеназванные требования адресованы лишь к кандидатам в члены территориальных избирательных комиссий?
Ответ на этот вопрос даёт п.3 ст.19 КЗ о выборах. Согласно этой норме «3. Председатель, члены Центральной избирательной комиссии, сотрудники ее аппарата, председатели, их заместители, секретари, члены областных, городов республиканского значения и столицы территориальных избирательных комиссий, а также председатели, заместители и секретари иных территориальных избирательных комиссий осуществляют полномочия на профессиональной постоянной основе».
Говоря иными словами, в этом пункте отражено то, что теперь территориальные избирательные комиссии из комиссий, функционировавших на общественных началах, фактически превратились в постоянно действующие органы, а их члены будут содержаться за счет республиканского бюджета.
Далее можно предположить, что следующим шагом такой профессионализации избирательных комиссий, может стать создание единой строго подчиненной централизованной системы избирательных органов, с вертикальным подчинением нижестоящих избирательных комиссий вышестоящим.
Такая перспектива развития системы избирательных органов очевидна, поскольку в последнее время изменился не только порядок избрания депутатов Мажилиса Парламента, но и депутатов маслихатов разных уровней, стали избираться акимы районов и областных городов, появился новый институт отзыва депутатов и др.
Кроме того, в связи с ростом населения страны, растет и число избирателей, а вместе с ними увеличивается потребность в создании новых избирательных округов и избирательных участков. Все это и потребовало приведения в избирательные органы профессионально подготовленных специалистов.
Все вышеизложенное позволяет заключить, что вышеописанная система формирования избирательных органов имеет как плюсы, так и минусы. Поэтому чтобы все это реформировать, надо хорошо подумать, от чего следует отказаться, а что сохранить и усилить.
Думаю, что на отдельные спорные места существующей системы избирательных органов мной было указано выше.
Кто и как считает
- Бытует мнение, что результат выборов определяется тем, как подсчитают. Как известно, первыё подсчёты идут на участках, где в состав избирательных комиссий входят, как правило, учителя, медики, т.е. работники бюджетных сфер, а потому люди подневольные. Они-то и подсчитают как надо. Что делать, как изменить этот устоявший порядок?
- Ваш вопрос напоминает известное изречение: «Неважно, кто как голосует, важно, кто как считает». Сразу отмечу, что появление этой фразы никак не связано напрямую с нашими избирательными органами. Она появилась еще в Х1Х веке в США.
Что касается состава участковых и территориальных избирательных комиссий, то выше я попытался показать, какие требования предъявляет действующее законодательство к членам таких комиссий. Сегодня на местах практически нет организаций с квалифицированной рабочей силой, со стабильными коллективами и высокообразованным персоналом. Поэтому вполне закономерно, что в состав избирательных комиссий попадают, как правило, работники названных вами сфер. Как говорится в таких случаях: «За неимением гербовой, пишем на простой!».
Если говорить серьёзно о поднятой вами проблеме, то она вполне решаема, но для этого, нужна политическая воля. Действующее законодательство уже сейчас имеет механизмы предупреждения фальсификации итогов голосования и других нарушений со стороны членов избирательных комиссий. Однако нормы этого законодательства редко когда применяются. А если применяются, то такие дела не доходят до суда.
В научных публикациях мной многократно вносились предложения по предупреждению нарушений, связанных с фальсификацией протоколов голосования, но пока «слышащее государство» их не услышало. Например, в Конституционном законе о выборах есть статья, которая наделяет правом наблюдателей и доверенных лиц, требовать от председателя участковой избирательной комиссии итоговые протоколы голосования на избирательном участке, заверенные подписями председателя и секретаря участковой комиссии. Справедливости ради отметим, что где-то эта норма полностью реализуется, а где-то получить такой протокол невозможно по разным причинам, то председатель уехал в вышестоящую комиссию, то печать закрыта в сейфе, то секретарь пропал и т.п.
Практика также показывает, что бывают случаи, когда выданные на руки, надлежаще оформленные протоколы отличаются от тех, которые избирательная комиссия представляет, например, в суд.
С учетом отмеченного делались предложения о внесении дополнений в соответствующие законодательные акты, например, о признании в суде в качестве доказательства первоначального протокола, выданного избирательной комиссией наблюдателю или доверенному лицу. В случае установления, что протокол, представленный избирательной комиссией, отличается от протокола представленного заинтересованным лицом, то сразу надо возбуждать уголовное дело за фальсификацию избирательных документов в отношении председателя и секретаря избирательной комиссии.
Также вносились предложения, чтобы дела, связанные с нарушением законодательства о выборах, расследовались органами прокуратуры в кратчайшие сроки и передавались в суд, а вокруг лиц, признанных виновными, в совершение таких преступлений, средства массовой информации создавали такую атмосферу, которая была бы показательной для других потенциальных членов избирательных комиссий.
Кроме того, необходимо совершенствовать нормы закона о выборах, которые регулируют деятельность наблюдателей. Этот институт также является хорошим инструментом, предупреждающим нарушения со стороны членов избирательных комиссий.
- Может ли участие большего числа наблюдателей, прессы сыграть свою роль в объективном подсчёте голосов?
- Да, короткий период времени, у нас это было. Практика показала, что институт наблюдателей - большая сила. Эта практика хорошо себя зарекомендовала на первых выборах действующего Президента страны. Правда, потом она была изменена.
Но, с другой стороны, как наблюдатели, так и представители прессы, присутствующие на избирательных участках, должны также знать свои права и обязанности. Кроме того, сами избирательные участки должны отвечать не только требованиям избирательного законодательства, но определенным бытовым требованиям, чтобы работа наблюдателя не превращалась в «пытку», т.е. они должны иметь тот, же комфорт, что и члены избирательных комиссий. Кроме того, думается, что наблюдатели не должны сосредотачиваться только на центральных избирательных участках, а должны равномерно распределяться по всем участкам той административно-территориальной единицы, где они ведут наблюдение.
- Масштабная явка на выборы это сон, который никогда не сбудется?
- Здесь я с вами могу не согласиться. Избирателя можно привести на избирательные участки, но весь вопрос только в том, каким способом? Вспомните советское время, когда избиратели шли на выборы, как на «праздник». В то время было, как правило, две основные мотивации – это, во-первых, чтобы в глазах окружающих не выглядеть аполитичным и, во-вторых, отовариться на избирательном участке дефицитным товаром.
В наши дни избирателя также можно привести на избирательный участок. Правда способы и мотивы могут быть другими. Например, внести изменения в Конституцию, согласно которым право избирать (активное избирательное право) перевести из права в обязанность. Параллельно в административном законодательстве предусмотреть, любимые у нас, штрафы за уклонение от обязанности избирать. При внедрении в избирательный процесс электронных технологий, на государственном уровне, можно создать банк данных на лиц, которые не ходят выборы. В последствие эти данные можно будет использовать при отказе им в доступе на государственную службу в течение нескольких лет и на участие в выборах при реализации ими права быть избранным, т.е. пассивного избирательного права.
Конечно, я против таких способов привлечения избирателей на избирательные участки. Полагаю, что народ пойдет на выборы, если будет реально из кого выбирать. Известно, что 30 лет мы выбирали из плохого, и очень плохого. А, самое главное, на мой взгляд, избиратель пойдет на выборы, когда поверит в честность избирательных процедур и их результатов.
Фото из открытых источников
