В последнее время стали много говорить о кризисе управленческой элиты в мире. Не обошла стороной эта проблема и Казахстан. Есть ли кризис на самом деле и как сегодня смотрится элита нашей страны в сравнении с российской? На этот вопрос отвечает политический аналитик из России Михаил Нейжмаков.
МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ:
О парадигме одного китайского иероглифа
Трамп «просит верблюда, чтоб дали барана» — Константин Сыроежкин
Джанибек Сулеев: Этот период истории можно назвать токаевским
— Михаил Игоревич, к концу прошлого года много стали писать о кризисе управленческой элиты по всему миру. Можно предположить, что эта тема касается и нас, Казахстан и Россию. На ваш взгляд, есть ли такой кризис, особенно в наших странах? Если да, то как его можно охарактеризовать?
— Важным публично-политическим вызовом для административных элит стал, например, рост влияния соцсетей и распространение технических возможностей для быстрой съемки и рассылка видео-контента. В этих условиях любое неосторожное или, тем более, явно скандальное высказывание чиновника не просто получает резонанс, но и процесс происходит максимально быстро. Чаще в зоне риска в такой ситуации находятся руководители регионального и местного уровня, поскольку им приходится контактировать с локальными протестными группами. В Казахстане — вспомним хотя бы известный разговор акима Алматы Ерболата Досаева с дольщиками в марте 2023 года. В России такие сюжеты, связанные с высказываниями чиновников регионального и местного уровня (иногда, вырванными из контекста), также периодически оказывались в фокусе внимания широкой общественности.
При этом опыт и России, и Казахстана показывает, что наибольший резонанс такие высказывания чиновников приобретают на фоне либо всплеска протестных настроений, либо крупных избирательных кампаний. Показательно, что тот же эпизод с Досаевым имел место на фоне выборов в мажилис в 2023 году — пожалуй, одной из наиболее резонансных парламентских кампаний в Казахстане за многие годы. В свою очередь в России серьезный всплеск обсуждения скандальных высказываний чиновников происходил во второй половине 2018 – начале 2019 года, на фоне всплеска протестных настроений после обсуждения пенсионной реформы.
Почву для критики создали и управленческие вызовы, с которыми столкнулись административные элиты в 2020-х — включая, конечно, пандемию коронавируса, но об этом еще будет сказано ниже.
— А смена поколений?
— Безусловно, свою роль играет и смена поколений в элитах, когда новые и более молодые руководители с другим опытом могут восприниматься скептически. Например, в России приход в губернаторский корпус в конце 2010-х годов руководителей-«технократов», как правило, достаточно молодых руководителей с опытом работы в федеральных ведомствах, но без опыта участия в избирательных кампаниях и публично-политической деятельности, часто являвшихся «варягами» в соответствующих регионах, многими был воспринят со скепсисом. Особенно после ухода с этих постов в конце 2000-х – начале «десятых» годов предыдущего поколения управленцев, большинство из которых начинали административную карьеру еще в советскую эпоху и прошли через сложный период 1990-х. Но можно отметить, что карьера губернаторов-«технократов» в дальнейшем сложилась по-разному, ряд из них продемонстрировали способность вести работу и в кризисных ситуациях.
Как формировались кадры
— Очевидно, нужно вспомнить, как формировалась элита сразу после получения суверенитета. В Казахстане, к примеру, сделали упор на выпускников московских вузов, ставших предпринимателями. В определенной степени это принесло результаты. Страна стала переходить на рыночные рельсы в экономике. То же самое происходило и в России, если вспомнить Абрамовича, Березовского и т.д. Но что пошло не так, почему бизнесменов стали так массово удалять из управленческой элиты?
— Прежде всего, изменилось соотношение сил между государством и частным бизнесом. Например, в России следствием концентрации значительной части активов в ключевых отраслях в руках госкорпораций в течение 2000–2010-х годов стало ослабление старых элит, в том числе, на уровне регионов. При этом выходцы из среды бизнес-управленцев и сейчас есть в высших эшелонах власти и России, и Казахстана. Примеры — действующий глава Минэнерго РФ Сергей Цивилев, чья карьера до прихода на пост заместителя губернатора Кемеровской области, а затем главы этого региона в 2018 году была связана с инвестициями в угледобывающей сфере. Или министр промышленности и строительства Казахстана Канат Шарлапаев, большая часть карьеры которого была связана с банковской сферой.
— По каким критериям шел отбор в элиту в те годы?
— В 1990-е политическую и административную элиту и в России, и в Казахстане составили выходцы из разных групп. Здесь можно выделить выходцев из еще советской партийно-хозяйственной элиты. Например, в России люди с таким бэкграундом в 1990-е – начале 2000-х составили заметную часть глав регионов. На общенациональном уровне из управленцев такого типа можно, конечно, привести пример премьера Виктора Черномырдина, ранее, в конце 1980-х, занимавшего посты министра газовой промышленности СССР и члена ЦК КПСС. В Казахстане — первого премьера периода независимости Сергея Терещенко.
Кроме того, в российских верхах в 1990-е также можно отметить группы «младореформаторов» и выходцев из силовых структур.
При этом, как известно, для кадровой политики Бориса Ельцина в России 1990-х была характерна значительная доля спонтанности. В этом смысле можно провести осторожные параллели между первым российским президентом и Дональдом Трампом — для последнего тоже характерны резкие кадровые решения (в его первый срок — вспомним заявление этого президента США об увольнении госсекретаря Рекса Тиллерсона через сообщение в соцсети). У Нурсултана Назарбаева в 1990-е можно выделить более выраженный долгосрочный кадровый вектор — прежде всего, на выдвижение достаточно молодых, но зарекомендовавших себя управленцев. Отметим Касым-Жомарта Токаева или Имангали Тасмагамбетова, чья карьера достаточно активно развивалась и в советское время, но на новый уровень вышла именно в первые годы независимости Казахстана. Опять же частью более системной политики по подготовке молодых кадров стала известная, хотя и периодически подвергавшаяся критике, программа «Болашак» (естественно, касающаяся не только молодых управленцев),
Безусловно, на кадровую политику России и Казахстана в 1990-е влияла местная специфика. Можно отметить группу занимавших различные посты родственников Нурсултана Назарабаева (в России в тот период ярко выраженным примером такой политики было только назначение дочери Бориса Ельцина Татьяны Дьяченко его советником). С другой стороны, характерный для управленческой системы Казахстана круговорот кадров (из центральных органов власти в региональные и обратно — вспомним карьеру того же Имангали Тасмагамбетова) для России стал распространенной практикой заметно позже, когда для этого сложились политические условия.
Какой набор качеств нужен для попадания в элиту?
— Как изменились параметры оценок и алгоритм формирования элиты сегодня? Каким набором качеств и умений должен обладать человек, чтобы оказаться в элите?
— Россию и Казахстан в этом смысле объединяет тот факт, что в верхних эшелонах власти здесь находятся, прежде всего, люди, сделавшие преимущественно административную, а не, например, чисто публично-политическую карьеру. Отсюда и черты, которые больше всего способствуют карьере именно в таких условиях, например, избегание рискованной публичной активности. Важны гибкость и навыки политического выживания в условиях аппаратных конфликтов. Безусловно, необходима и политическая интуиция. При этом руководителям с таким бэкграундом обычно сложнее действовать, например, в ситуации локальной протестной активности, когда свое значение имеют публично-политические навыки. Тем не менее, можно отметить, что ряд управленцев, не имевших до этого публично-политического опыта (в России, придя, например, на те же губернаторские посты), смогли выстроить коммуникации с местными жителями и в случае конфликтных ситуаций.
— École nationale d'Administration, ENA, во Франции была создана еще в 1945 году для подготовки кадров. По этому пути пошли и наши страны, образовав свои учебные заведения для воспитания элиты. Однако много ли мы знаем о том, кто из выпускников таких вузов влился в ряды управленческой элиты?
— Как правило, новые программы в сфере подготовки управленческих элит появляются в преддверии масштабных кадровых ротаций. Так, в России накануне существенных перестановок в губернаторском корпусе 2017-2019 годов была запущена Программа развития кадрового управленческого резерва Высшей школы государственного управления на базе Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте («Школа губернаторов»), выпускниками которой стало около 50 глав регионов, а также целый ряд управленцев федерального уровня. В Казахстане нельзя исключать появления новых кадровых инициатив во второй половине президентского срока Касым-Жомарта Токаева, возможно, в сопряжении с той же программой «Болашак».
— Какие новые вызовы в соответствии со временем имеются сейчас, и как это влияет на формирование элиты?
— Как известно, пандемия коронавируса, пик которой пришелся на 2020–2021 годы, поставила перед управленческими элитами всего мира очень сложные задачи по антикризисному реагированию. Понятно, что России и Казахстана это тоже коснулось. Для российских управленческих элит таким вызовом после 2022 года также стали риски, связанные с российско-украинским конфликтом. Например, для руководства регионов, даже не примыкающих непосредственно к зоне боевых действий, с данным фактором сопряжено расширение круга вызовов в сфере безопасности. Казахстана этот фактор, конечно, не коснулся напрямую, хотя вопрос о реагировании на потенциальные вызовы, связанные с нестабильностью на постсоветском пространстве, в рамках решений руководства страны уже поднимался — вспомним поручение Касым-Жомарта Токаева в ноябре 2024 года обеспечить безопасность основных военных и гражданских объектов, причем, адресовано оно было не только силовикам, но и гражданским чиновникам, включая акимов. Ну, и конечно, не стоит забывать о краткосрочном, но очень серьезном испытании управленческой системы Казахстана на прочность в ходе январских событий 2022 года.
Хочется надеяться, что настолько сложную проверку на прочность, как за предыдущие несколько лет, системам управления России и Казахстана проходить не придется. И все же довольно сложная международная обстановка может запускать «эффект домино», способный повлиять на ситуацию даже в странах, не вовлеченных напрямую в крупные международные конфликты. Например, чем выше нестабильность в соседних регионах, тем больше вероятность, скажем, ввоза на территорию граничащих с ними стран нелегального оружия, что влияет и на криминогенную обстановку или активность радикальных группировок (скажем, на фоне сложной обстановки в регионе Большого Ближнего Востока). Опять же важным вызовом для многих постсоветских государств становится износ, в заметной мере, еще советской коммунальной инфраструктуры — отсюда широко известная авария на ТЭЦ в Экибастузе в Казахстане в ноябре 2022 года или череда резонансных коммунальных аварий в России в конце 2023 – начале 2024 года. В этих условиях и от гражданских чиновников не только в рамках реагирования на сезонные стихийные бедствия требуются навыки антикризисных управленцев, в том числе, способных эффективно взаимодействовать с силовыми структурами.
Гипотетический портрет
— В качестве резюме опишите чисто гипотетически портрет человека, который олицетворяет элиту?
— Рисовать усредненный портрет, мне кажется, не очень продуктивно. Но можно выделить несколько схожих тенденций, которые в ближайшие годы могут повлиять на формирование административных элит в России и Казахстане. Во-первых, можно ожидать новой волны притока сравнительно молодых управленческих кадров в правительства и администрации президентов двух стран во второй половине текущих президентских сроков Владимира Путина и Касым-Жомарта Токаева, то есть, примерно после 2026–2027 годов.
Наступление середины срока полномочий главы государства во многих странах с сильной президентской властью становится своеобразным спусковым крючком для новых этапов кадровых перестановок. При этом президенты и России, и Казахстана являются людьми уже более чем зрелого возраста — а такие руководители довольно часто делают ставку на достаточно молодые кадры. Для аналогии вновь вспомним Дональда Трампа, выбравшего себе в «напарники» Джей Ди Вэнса, ставшего одним из самых молодых вице-президентов в истории США. Хотя с чисто электоральной точки зрения многим на старте президентской кампании-2024 такой выбор казался спорным. Под молодыми в данном случае можно подразумевать управленцев в возрасте примерно 40-50 лет. Хотя с высокой вероятностью в этот период появятся и примеры рекрутирования еще более молодых руководителей на этот уровень, как это уже было, например, в случае с Зульфией Сулейменовой, пусть и ненадолго занявшей пост министра экологии и природных ресурсов Казахстана в 32 года.
Во-вторых, и в России, и в Казахстане можно ожидать определенного притока в среду гражданских управленцев выходцев из силовых ведомств и ВПК, но по немного разным причинам. В России причина, в целом, понятна — Владимир Путин не раз заявлял о необходимости выдвижения участников боевых действий на различные административные посты (часть которых — люди, отправившиеся в зону боевых действий, уже имея гражданский управленческий опыт, как, например, главы и заместители руководителей некоторых городов). При этом внимание Кремля к ВПК в России, вероятно, останется довольно заметным и в случае «заморозки» российско-украинского конфликта, а значит, управленцы из этой сферы также будут у руководства страны на виду, переходя и на чисто гражданские посты. Стоит подчеркнуть — это не значит, что такие управленцы будут доминировать в административной элите России численно, но их доля по сравнению с началом 2020-х годов, скорее всего, возрастет. В случае с Казахстаном может сказаться общемировой тренд на рост военных расходов и внимания к вооруженным силам. А если значение какого-то ведомства или группы министерств возрастает, кадры на высшие управленческие должности других профилей оттуда тоже начинают рекрутироваться активнее. К тому же можно ожидать и определенного усиления роли правоохранительных органов в Казахстане, учитывая, например, курс на борьбу с теневой экономикой, неоднократно подчеркиваемый действующим президентом. В принципе, проявлением такого тренда на усиление роли выходцев из силового блока можно считать назначение премьером Казахстана в феврале 2024 года Олжаса Бектенова, в свое время занимавшего различные посты в сфере борьбы с коррупцией, включая пост главы Антикора.
В-третьих, и в обеих наших странах может дополнительно возрасти роль региональных, а в ряде случаев и местных органов исполнительной власти в качестве кадрового резерва для правительства и администрации президента. В Казахстане об этом свидетельствуют недавние назначения — переход Ермека Кошербаева с должности акима Восточно-Казахстанской области на пост вице-премьера, а чуть ранее — Дархана Амангелдыулы с поста акима Туркестанской области на должность первого замглавы администрации президента. В России в 2024 году — переход четырех губернаторов в правительство, а занимавшего пост главы Тульской области Алексея Дюмина — на должности помощника президента и секретаря Госсовета. Конечно, существенную роль для такого тренда в обеих наших странах играет «круговорот кадров» — с центрального уровня на региональный и обратно. Но и новая волна рекрутирования на центральный уровень управленцев, начавших свою карьеру непосредственно в региональных и местных администрациях, в ближайшем будущем вполне вероятна.
В-четвертых, интересным вопросом являются перспективы для женщин-руководителей. На первый взгляд, раз мы говорим о вероятности расширения доли управленцев с силовым бэкграундом в административных элитах, для женщин это, скорее, сужает пространство для роста, поскольку среди выходцев из силовых структур в наших странах их меньше. С другой, активные контакты Касым-Жомарта Токаева с ЕС и продолжение курса на кадровую перезагрузку, вероятно, будут предполагать и шаги руководства страны по более частому выдвижению женщин на управленческие посты в Казахстане. Опять же, рекрутирование на центральный уровень региональных и местных управленцев в ряде случаев может стать социальным лифтом и для женщин — вспомним, например, министра культуры и информации Аиду Балаеву, важные этапы карьеры которой были связаны с работой в акимате Алматы. В случае с Россией — необходимость медицинской реабилитации большого числа участников боевых действий создает дополнительный мотив для внимания руководства страны к работе социального блока, а среди управленцев в этой сфере женщин заметное количество.
Фото из открытых источников
